本文來源於2016年12月27日【東方早報】🤸🏻，作者羅長遠系意昂2官网世界經濟研究所教授、上海交通大學中國發展研究院研究員，王璐婧系意昂2官网國際關系與公共事務意昂2本科生
國有企業是政府參與市場活動的重要途徑。國有企業的經營管理是世界性難題，最大的難點在於，政府如何協調作為市場監管者的“裁判”角色和作為市場經營主體的“參賽者”角色。在當今世界✋，國有企業日益跨越國界，在其所屬國家之外進行貿易和投資。國有企業的治理和規範逐漸成為國際性的問題。經濟合作與發展組織（OECD）倡導並製定了競爭中立的相關規則。國有企業競爭中立談判越來越成為雙邊、多邊貿易和投資協定中繞不開的議題之一，TPP如此✊🏻，中美雙邊投資協定（BIT）談判也是如此🈶。
2016年2月4日，美國、日本等十二個國家的代表正式簽署《跨太平洋夥伴關系協定》🤹🏻♂️🧑🎓，即TPP。TPP文本改變了過去國有企業屬於競爭規則範疇的傳統做法，將國有企業單列。盡管中國並未加入TPP，且共和黨人唐納德·特朗普當選美國總統後表示會廢除TPP🦣，從而令其前途未蔔，但TPP本身依然代表著全球新一代區域和多邊自由貿易協議的高標準👉🏼。TPP框架下的競爭中立已經是國際貿易領域相對成功且成熟的規則🐽，未來可能成為全球性的國有企業治理標準🧘🏽，中國的國有企業改革無疑會受到相關規則的影響。研究TPP競爭中立規則和國有企業規則框架🙎♀️，分析TPP成員國國有企業改革及現狀，探究TPP競爭中立規則對中國國有企業的諸多可能影響，對深化我國國有企業改革🌜，具有重要的參考意義。
十八屆三中全會後⏬，中國國有企業改革的進展主要體現在發展混合所有製、成立國有資本投資運營公司及央企重組等方面。目的是提升國有企業的經營管理效率和透明度🫸🏻，使國有企業煥發活力，提高資產回報率。中國國有企業改革一直以來存在一個目標🗃🌊，就是盡可能減少政府給予的非商業性援助和支持，這與TPP強調的競爭中立規則和國有企業規則框架方向一致。
本文以下內容包括五個部分：一是對新中國成立以來的國有企業發展情況進行梳理；二是對2013年十八屆三中全會以來國企改革的進展和不足進行分析；三是對TPP的競爭中立規則和TPP文本中“國有企業及指定壟斷”一章進行解讀🛸🏗；四是研究在競爭中立語境下TPP締約方五個代表性國家國有企業的情況；五是對中國國企改革的短期目標和長期方向提出政策性建議。
一🧎♂️🖖、中國國企改革歷史脈絡
我們知道，中國的經濟發展經歷了計劃經濟體製、體製轉軌期和社會主義市場經濟體製三個階段。與中國的經濟體製轉變一樣，中國國企的發展也可劃分為三個時期（如表1所示）。國企的內部主體包括國企經營者、管理層和職工，外部主體包括政府、國有股東以及之後的國資委。內外主體的利益如何平衡，貫穿國企整個發展進程。
第一個時期是1949-1978年，計劃經濟體製下的中國成立了大批國企。20世紀50年代，為快速建立起新中國的工業體系，在156個國家項目的指導下，近5萬家國企應運而生🦻🏿。在這一體製下🥱，政府對國企進行“強控製”，經營者的任命權掌握在政府手中👧，造成國企政企不分🙅🏼♀️，職工缺乏積極性，企業缺乏活力。
第二個時期是1979-1993年，處在經濟體製轉軌的摸索階段。這一時期，國家對國企改革進行了初步的探索和嘗試，主要包括放權讓利和承包製兩個方面🧘🏽。1978年🧑🏼🦲，國務院下達改革國營工業企業體製的五個文件，提出擴大企業自主權🐑。四川主動向中央提出🤚🧑🏿💻，給包括重鋼[今天的“重慶鋼鐵（集團）有限責任公司”]在內的六家國企放權，國企開始有一定自銷權🧑🏻🦰。1980年底，放權讓利試點企業增加到6600家。
1983年4月，國務院頒布《國營工業企業暫行條例》，對國營工業企業一系列重要問題作出規定，首次明確企業是法人，以及其應擁有的15項經營自主權。1984年5月，國務院《關於進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》明確了企業在生產經營等10個方面的自主權。1986年12月☝️，國務院頒發《關於深化企業改革、增強企業活力的若幹規定》，強調深化改革要圍繞企業經營機製進行，推動了國企改革向承包經營責任製等形式探索。1988年2月👃🏻，國務院發布《全民所有製工業企業承包經營責任製暫行條例》🥞。1990年7月，預算內工業企業有3.24萬戶實行企業承包經營責任製，上年有80%的企業完成了承包合同。截至1991年3月底，90%以上的到期企業簽訂了第二輪承包合同🏌🏽♂️。在此基礎上，國務院於1992年7月頒發《全民所有製工業企業轉換經營機製條例》，增強了承包責任製的地位📱。這一新條例以進一步擴大企業自主權為目的，正式授予企業經理人員生產經營決策權、定價權👩👧👦、產品銷售權等14項權力。承包製是放權讓利的重要舉措，通過所有權和經營權分離，使國企成為獨立的法人實體。然而，由於企業在面向市場的經營中把收益留給自己🐼😻，把虧損推給政府，形成了一種新的負盈不負虧的機製🐘，導致利益內傾👻🫅。
第三個時期是1994年至今，改革開放不斷深入，社會主義市場經濟體製逐步確立。國企改革以公司製和股份製改革為核心。1998年，在16000多家國有大中型企業中🌹，嚴重虧損的有6600多家⚧。1999年，《中共中央關於國有企業改革和發展若幹重大問題的決定》提出大力推行股份製改革，在產權製度改革中允許“國退民進”🫃🏿。國企退出4.7萬戶🏔👨🏽🏭，在工業企業中的比重下降至5%。在1998-2000年間，大量國企被允許破產倒閉，全國每年下崗職工達700萬-900萬人，下崗再就業也以此為起點📨。三年之內，除煤炭和軍工領域🎟，大部分國企實現了扭虧。
2001年中國加入世界貿易組織🤦🏿，在5年過渡期內➕，“國退民進”的趨勢加強。過去🧑🎓，國企的投資歸計委管，薪酬歸勞動部門管，資本金歸財政部門管，經營者的任免歸人事和組織部門管，負責企業整體監管的卻是經貿委。國有資產找不到責任人，權責不明的問題十分嚴重🚘👭🏻。2003年成立國有資產監督管理委員會（簡稱“國資委”），使九龍治水的情況得以改變👨🚒。2013年發展混合所有製和成立國有資本投資運營公司，實行“國資委-國有資本投資運營公司-國有企業”三層管理🧜♀️，強調令市場在資源配置中起決定性作用。
1978年以來，國企改革環環相扣，逐步深入。在改革的過程中，不僅逐漸厘清了政府與市場的關系🤦🏽，使市場在資源配置中的作用逐步提升，甚至發揮決定性作用👼🏻💠，而且使大部分依然存活的國企逐步煥發了活力。社會主義市場經濟體製的建立，既是改革開放實踐的必然結果🚖，也是十一屆三中全會以來理論探索的重要成果。國企改革在建設社會主義市場經濟的進程中不斷走向深化。十一屆三中全會提出了承包經營與放權讓利；十二屆三中全會確定了政企分開與兩權分離🫲🏼；十三屆三中全會提出治理並改善國企所處的經濟環境，整頓經濟秩序📥；十四屆三中全會推出了現代企業製度與抓大放小🏂🏻；十五屆三中全會後國務院國有資產監督管理委員會掛牌成立；十六屆三中全會提出股份製與深化國資管理體製改革🦸🏻♀️；十七屆三中全會提出民間投資主體可通過出資入股等形式參與國企改製重組；十八屆三中全會則唱響了全面深化國資國企改革的大篇章。
二、當下中國國企改革的進展和問題
（一）當下國企改革的進展
2013年11月召開的十八屆三中全會將“大力發展混合所有製”和“組建國有資本投資、運營公司”定位為國企改革的重點，標誌著國企改革往全面深化方向邁出了關鍵步伐✂️。
2015年8月24日👨🏿🔧，《中共中央😶、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》印發，提出了包括分類改革、完善現代企業製度和國資管理體製👩🍼、發展混合所有製經濟和強化監督防止國有資產流失等改革舉措。《指導意見》提出國企改革的主要目標是，“到2020年，在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成更加符合我國基本經濟製度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體製🔶、現代企業製度和市場化經營機製”。以《指導意見》為核心（“1”），隨後又出臺了若幹國企改革配套文件（“N”）。其中🤹🏼♂️，《國務院關於改革和完善國有資產管理體製的若幹意見》提出改組組建國有資本投資、運營公司的四條意見🏑👨🏿🎓；《國務院關於國有企業發展混合所有製經濟的意見》中，進一步明確“發展混合所有製經濟✴️，是深化國有企業改革的重要舉措”。
在“1+N”文件的指導下，國企改革進行了有益實踐。工信部將組建稀土大集團作為2013年重點工作之一🦠，使國企更好地為國家戰略利益服務。2014年7月，國務院國資委在央企啟動“四項改革”試點🥻，分別是國有資本投資公司試點🥫、混合所有製經濟試點👆🧑🦯➡️、董事會授權試點🥩、向央企派駐紀檢組試點，選擇了中糧集團有限公司🕵️♂️🧍♂️、中國醫藥集團總公司🪶、國家開發投資公司等六家央企開展改組。2015年全年🏂📰，國務院國資委共推動12家央企重組整合，地方國企的改革也在隨之推開🙋💝。2016年👋🏻，又有寶鋼集團有限公司和武漢鋼鐵（集團）公司、中國建築材料集團有限公司與中國中材集團公司等大型國企重組，央企數量減至102家🥇。
2016年初🧘🏽♂️，國務院國有企業改革領導小組提出“十項改革試點”🧜🏿：一是落實董事會職權；二是市場化選聘經營管理者；三是推行職業經理人製度；四是企業薪酬分配差異化改革；五是國有資本投資運營公司；六是中央企業兼並重組🏋🏼♀️；七是部分重要領域混合所有製改革；八是混合所有製企業員工持股；九是國有企業信息公開工作；十是剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題。每項試點將選擇戶數不等的企業推進🧑🏼🦱。以混合所有製企業員工持股試點為例，計劃在中央企業層面選擇10家子企業，並指導各省市分別選擇10家企業開展💁🏼♂️。
公私合營模式（PPP）被認為是國企改革的再創新，是指政府與私人組織之間🥀，為提供某種公共物品和服務🐧📿，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種夥伴式的合作關系。自2013年年底時任財政部部長樓繼偉提出推動PPP項目後，截至2015年11月底，國家發改委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達到329個，占推介項目數量的31.5%。2016年11月30日👩🏻🎨，財政部PPP入庫項目10685個🧰，投資額12.7萬億元。國家發改委推出的兩批示範項目，總額接近17萬億元。
（二）當下國企改革存在的問題
由於歷史和現實原因🍔，國企改革無法一蹴而就。如果中國要對接TPP的競爭中立規則，首先需要把當下中國國企改革在製度設計層面的問題厘清🤰。在這裏🧙🏻♂️，我們提出，不妨借鑒TPP有關競爭中立的思路來“診斷”中國的國企改革。2016年6月，深圳市原副市長張思平在媒體撰文指出，“1+N”文件發布後，國企改革總體呈現出上熱下冷、裏熱外冷、官熱民冷、部門熱企業冷的局面。我們認為，這可能與國企改革在製度設計上存在的不足有關，這些不足包括🫷🏿：分類標準不夠明晰、改革負面清單過長和配套法製缺位等。
1. 分類標準不夠明晰
國企分類改革被認為是深化國企改革最重要的方式之一🏈。然而在分類的標準上卻有值得商榷之處。在2015年8月發布的《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》中，分類推進國企改革被正式確定為國企改革的方向之一。2015年12月29日，國資委🏌🏿♀️👱🏿、財政部和國家發改委發布的《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》對國企分類和改革措施進行了細化，將國企分為商業類和公益類，其中“商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有企業經濟活力☹️、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰，有序進退”🧛🏿。（參見表2）
商業類國企又分為三類。每種類型的國企對應不同的改革措施，改革的力度和時間表也不盡相同，因此如何分類對國企改革進程的落實十分關鍵。除了商業一類的國企改革體現了全面深化改革的堅定目標之外，其他分類下的國企在不同程度上都或多或少地包含禁止、緩行、謹慎改革的意味。《指導意見》並未明確具體哪些行業（尤其是比較有爭議的行業，如金融和文化類企業等）劃歸哪一類，只是作出了描述性說明🎦，將分類監管停留在了大致布局上。例如，商業一類（競爭性國企）應包含鋼鐵🧔🏿♂️、房地產👢、信息服務、家電、電子、化工等行業，公益類應包含交通運輸、公用事業、基礎設施工程和建築等。
2. 國企改革負面清單過長
國企改革的負面清單直接決定了哪些領域可以推行大幅度的改革，與自貿區的“負面清單”有相似之處。“負面清單”的引入符合國企全面深化改革的戰略目標。國務院國資委研究中心副主任彭建國曾向媒體透露，本輪國企改革的負面清單包含下面七大領域👼：關系國家經濟命脈的自然壟斷領域；關系社會經濟發展的重要公共服務設施；關系生態安全的自然資源領域；關系國家安全的國防👩🔬、軍工等特殊產業◻️；關系國家創新能力的重要前瞻性戰略產業；政策性業務強、承擔特殊功能的領域；國有資本投資運營公司。
負面清單，是指改革領域的“黑名單”，列明了暫不能或不宜改革的企業和領域。若清單太長，則改革無法有效地往縱深推進。清單包含的行業領域和範圍過於廣泛。與自貿區負面清單相似👏，都存在著領域過多、範圍不明晰🙍🏽♂️🚛、解釋的彈性很大等問題。與分類監管的不足一樣🔀👉🏿，負面清單的不完善可能導致國企分類改革進程受到阻礙。
3. 配套的法製改革不夠完善
盡管國企改革多年來依靠政策性文件取得了很大成效，但配套法律和治理框架的跟進卻相對滯後。舉例而言👃，2016年11月27日《中共中央國務院關於完善產權保護製度依法保護產權的意見》出臺，規定“以製度化保障促進國有產權保護，防止內部人任意支配國有資產，切實防止國有資產流失”💅。但是，《公司法》第216條（三）規定：“（國有企業的）實際控製人，是指雖不是公司的股東🙆🏻♂️，但通過投資關系、協議或者其他安排👴🏼，能夠實際支配公司行為的人👫🏼🌜。”國企“實際控製人”的規定造成企業權責不明🩲，做不到真正的政企分開💕，國企改革的收效可能會大大削弱👨👧👦。
反壟斷法（又稱“反托拉斯法”）在許多發達國家被看作是“經濟憲法”↖️，但在中國的地位卻遠遠不及。2007年8月30日，中國通過第一部《反壟斷法》🦸🏼♀️，2008年8月1日正式施行。這部法律醞釀了整整14年才最終出臺。在法理上，《反壟斷法》規定了中國國企具有一定豁免權，其第7條規定：“國有企業占控製地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，並對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益🪀，促進技術進步。”在實務操作中，《反壟斷法》實施8年多來🦵🏼，發改委系統查處的價格壟斷案件中沒有對國企的壟斷行為進行過有效規製🥓。這一點與TPP中競爭中立的規則相悖，不利於市場公平競爭💁🏼♂️。
從國家經濟長遠發展來看🤏🏿，對國企的傾斜性保護需要改變，在國企涉及的領域引入競爭機製，將國企納入《反壟斷法》的規製範圍🤷🏿，是進一步深化市場經濟改革的必然之舉。
三、競爭中立原則與TPP國企文本
所謂競爭中立，20世紀90年代👋，澳大利亞在《競爭原則協定》（1995）和《聯邦競爭中立政策聲明》（1996）中有一個界定，是指“公共部門的商業行為（主要表現為國企）👍🏼，不得因其國家所有權的特殊性而享受私人部門不能享受的競爭優勢”。OECD對競爭中立也給出了官方的界定👳🏿，指的是國有和私有企業在市場中公平競爭。2011年，OECD公司治理工作組公布了《競爭中立和國有企業：挑戰和政策選擇》和《競爭中立：確保國有企業和私有企業平等競爭》兩份報告🧝🏻♂️。2012年4月10日歐盟和美國發布《歐盟與美國就國際投資共同原則的聲明》🤵🏼♂️，確定在未來的雙邊協議中引入競爭中立。
在TPP的官方版本中🚏，關於國企的規定在文本的第十七章“國有企業和指定壟斷”。這一章對國企及其經營做出了如下規定🧖，並共同成立“國有企業和指定壟斷委員會”來保證規則的實施和運用⛰：
（一）主體
TPP明確了納入監管的國企類型，是從事商業活動且中央政府擁有50%以上股權或任命大多數董事權利的國企。與從事商業活動的國企相對的是提供公共服務的公益類國企🎱。通過這一界定，約束的重心規避了地方政府企業✋，也在一定程度上降低了管轄治理的成本，提高了規則在各國國內運轉的可行性🧑🏼🦱。
（二）非歧視待遇
締約方同意保證各自國企及指定的壟斷企業不歧視其他各方的企業🦸👨👩👧👧、貨物和服務♻，在購買和銷售貨物或服務時一視同仁🐦🔥😴。非歧視待遇是WTO固有的貿易標準之一🤞🏽🐺，但TPP文本的非歧視原則明晰並提高了對國企及指定的壟斷行業的要求。
（三）商業考慮
締約方同意保證各自國企基於商業考慮決定市場交易，與政府授權的公共服務沖突的除外。商業考慮原則下保留了政府認可並授權企業進行公共服務的權力🦹♀️📖，為各國國企接受政府補助留下了一定的空間。但是基於透明度原則🅾️，政府 操作的範圍會受到很大的限製🧑🏻🎓🕌。
（四）非商業援助
締約方政府為國企提供的非商業援助不能損害他國利益。這與上一條商業考慮原則息息相關🏌️♂️，也將政府補貼的範圍框定在國企在本國領土內提供的服務和貿易🧑🏿🏫✊。一旦違背這一原則，TPP締約方共同成立的國企和指定壟斷委員會有權作出裁決🧦。
（五）法院和行政機構
法院對外國國企在本國領土內進行的商業活動享有管轄權，本國行政部門以公正的方式對國企和私企行使自由裁量權。這一原則是對締約方保護本國企業的有力保證🛢，各締約方基於信任在國企問題上進行了司法讓渡。鑒於中國國企面臨大量反補貼和反傾銷調查案件💁🏼♀️，如果由他國法院進行司法裁決，顯然對中國國企是十分不利的。
（六）透明度
締約方公開並每年度更新各自的國企名單和指定的壟斷領域，在另一國請求的情況下公開政府向國企提供的非商業援助👩🏽🎓🐴，並對國企及壟斷可能影響其他締約方貿易和投資作出解釋🪙🏸。提高透明度是增強規則有效性的重要保障。對政府補貼和政府參與控股或經營部分的信息披露😭🧑🎓，增強了國企的市場透明度🤹🏻♀️。
（七）技術合作
締約方在適當的情況下開展技術合作🦟，包括交換治理和經營信息，分享與競爭中立相關政策的最佳實踐，及組織研討會♿️👲🏽、座談會及論壇等👊🏼，分享技術信息和專門知識。
從上述文本解讀中可以看出，就國企而言，中國與TPP的要求還存在相當的距離💔，包括政府向國企提供非商業援助涉嫌損害他國利益、透明度低🧛🏽♂️、司法難以讓渡、國家間信任機製缺失等🏋🏻🤦🏽。下一部分將探析TPP代表性成員國企發展和改革的狀況，以期對中國應對TPP競爭中立規則的要求提供經驗論據🐍。
四、TPP代表性國家的國企
TPP文本在第十七章“國有企業及指定壟斷”中提到👮🏽，各締約方認識到在國企問題上達成框架製度的益處所在。這說明TPP締約方在國企問題達成了一致，競爭中立規則符合各自的國家利益和國內需求🏌️♀️。
TPP有關國企的條款☣️🏌🏿，其核心基於競爭中立原則👨👨👦，旨在為國企在指定壟斷領域和市場上的活動提供規範的製度性框架，理順國企與政府之間的復雜關系🗻，避免國企在市場競爭中享有特權從而妨礙市場公平競爭秩序。國企條款並未牽涉到對特定經濟體和社會製度的歧視，越南作為一個社會主義國家也被納入其中。盡管TPP成員之間國企發展程度不一😵💫，當下對競爭中立標準的適應程度也不盡相同🥭，但各締約方普遍認為競爭中立規則對本國經濟和本國企業（包含國企及私企）有長期的利益🍰，從而說服了國內反對派並努力克服短期的現實障礙🤹🏿♂️。
表3對美國🧜🏽♀️、澳大利亞😜、日本、新加坡、越南五個國家的國企基本情況及與競爭中立間的關系進行了比較和歸納。從中可以看出，五國的國企發展並不均衡👩🌾⚪️，處在“生態系統”的不同層級🧑🏻🚀。中國當下不需要直接面對競爭中立原則，但了解TPP締約各國國企如何適應競爭中立規則和國企條款，是十分有必要的🦀。
（一）美國模式👸🏻：少數聯邦政府公司和政府資助企業
1. 美國國企總體概況
美國現行法律製度和行政管理製度中沒有“國有企業”的概念和統一定義😛，各級政府對商業行為幹預較少，高度依賴市場化體系。美國公司的設立由各州製訂法律實施，聯邦層面僅有20多家類似“中央國有企業”的機構或公司，分別稱為聯邦政府公司和政府資助企業。二者最顯著的差別在於🫸🏼：聯邦政府公司是政府的一部分📵，員工屬於聯邦雇員，這類公司包括美國郵政署🐅、進出口銀行等17家機構🏌🏿♂️；而政府資助企業為私有企業，雇員工資由企業支出，這類公司包括房利美和房地美等5家公司。
無論是聯邦政府公司還是政府資助企業，它們僅在市場化方式不適宜或無效的情況下組建，同時與私營領域的公司競爭很少或根本不存在競爭🤭。
美國的聯邦政府公司屬於TPP語境下政府授權性壟斷企業，大多是特定歷史的產物。聯邦政府公司由私人經營管理，業務活動主要分布在信用證和金融、保險👱🏼♂️、公用服務🕘、通訊衛星、交通運輸和傳播媒介等領域🤸🏻，比較著名的如通訊衛星公司、公共廣播公司、海外私人投資公司、田納西河谷管理局等。
2. 美國國企治理現狀
美國國企數量之少，在世界範圍內實屬罕見📠。美國憲法規定聯邦政府只有規範和管理商業的權力🖖，而不能對商業活動進行幹預。在市場競爭中，企業是“運動員”，政府只是“裁判”🧑🏻🦲。為保證重要領域的企業不在經濟危機時期破產，聯邦政府往往也只是短暫地將其國有化🧖🏻♀️，並不參與直接經營💆🏻♀️。成熟的反托拉斯體系為美國經濟環境和秩序提供了良性保障，也限製了美國國企的行為。
3. 與TPP要求的差距
美國的聯邦政府公司多數屬於公益類國企，提供公共服務產品而不從事商業活動𓀒，因此不在TPP國企文本的約束範圍內🙍🏿♀️。鑒於此，國企條款對美國國企幾乎不會造成影響。美國希望通過競爭中立規則對TPP成員國中國企比重較高的國家加以約束⚁🎷，以保護本國企業在國際貿易中的競爭優勢。
4. 代表性案例
政府不直接參與經濟活動，即使在經濟危機時期也是如此。2009年，奧巴馬當局為美國通用汽車公司增加300億美元的資金援助，聯邦政府擁有新通用公司重組後60%的股份。但奧巴馬多次強調，美國政府不會、也不願意經營通用公司。聯邦政府將節製行使股東權利🍍，不會幹預新通用日常經營。2010年上市之後👩🏽🔬，通用汽車的股東逐步轉變為私營企業。
（二）澳大利亞模式：國企最早踐行競爭中立原則
1. 澳大利亞國企總體概況
自上世紀80年代末起，澳大利亞聯邦政府實行了大範圍的國企私有化改革，國企由原來的54家減少為9家，主要分布在郵電📿、通訊🔧、國防裝備🎼、高科技領域。澳大利亞的礦業巨頭必和必拓和力拓公司均非國企，其股東來自各大銀行、財團及跨國公司。
2. 澳大利亞國企治理現狀
澳大利亞是最早提出競爭中立原則的國家。提出競爭中立的初衷，是為消除國企憑借政府支持參與商業活動而造成的資源配置扭曲，促使政府在國企與私有企業競爭時保持中立。澳大利亞的國企遵循這一原則，成為競爭中立框架下的典範🧑🏽🚒。澳大利亞國企的治理框架在1997年的《聯邦機構和公司法》和《聯邦政府企業治理結構》中確立🦵🏽✋🏼，這兩份法律文件確保國企關註股東的價值以及贏得商業回報率，並承擔正常的業務經營風險✌🏽，無法從公有製中獲得任何競爭優勢。
3. 與TPP要求的差距
澳大利亞的國企數量不多，且政府負擔輕、企業經營效率高，很容易對接TPP框架中的競爭中立規則。
4. 代表性案例
在澳大利亞排名前10的企業中，澳洲電訊（Telstra）排在第7位🗜，而且是唯一的國企🧔，其運營情況十分良好。澳洲電訊的市場資本在世界電信業排名第11，在世界最大公司排名榜中名列第49位🧘🏿♂️。盡管其資本規模並不是很高，但是凈利率和資產收益率都比較可觀。這也得益於競爭中立原則下澳大利亞對國企治理的規範，提高了國企自身的競爭力。
（三）日本模式🕕：“一企一法”
1. 日本國企總體概況
日本在上世紀80年代推動國企民營化改革。國企從競爭性行業退出，逐漸形成三菱🫴🏽、三井和住友等以資本為紐帶的財閥和財團主導的經濟發展模式。據OECD報告，目前日本已成為世界上國企最少的國家🚶🏻♂️，國家控股公司僅剩下日本郵政股份公司。日本國企經營範圍很窄，主要限定在國有森林、郵政、酒專賣🏌🏿♂️、貨幣製造與印刷等行業🧟♀️🤸🏻♀️。煙草專賣、電信電話和國有鐵路等日本原有的國有壟斷行業已於1985年後逐步民營化𓀄。
2. 日本國企治理現狀
日本國企改革基本遵循“一企一法”的模式，這一模式使得改革依法有序進行。在日本，每一家國企的改革都有與之相關的配套法律。1985年🙋🏻♀️，根據電氣通信改革三法，即《日本電信電話股份公司法》🕳、《電氣通信事業法》和《電氣通信相關法》🏄🏿♀️，電信電話公社正式改為日本電信電話股份公司（NTT）✫👵。依據《日本煙草產業株式會社法》，1985年改組成立日本煙草株式會社，繼續持有煙草和鹽的專賣權🥐。2005年通過郵政民營化關聯六項法案，依法改組成立日本郵政股份公司。
3. 與TPP要求的差距
目前💂🏼，日本已成為世界上國企數量最少的國家📓。因此，競爭中立原則對日本國企和日本經濟不會產生大的沖擊💁🏽。
4. 代表性案例
“日本鐵路公司”（JR Group），原稱“日本國有鐵道”（JNR）👩🏿💼，其民營化是一次大規模的經濟改革。由於政府和國會長期介入導致經營散漫，日本國有鐵道財政狀況不斷惡化，上世紀60年代起開始虧損，到1987年累積債務達37.1兆日元，瀕臨破產。
於是🫠⚇，依據《日本國有鐵道改革法》等一系列法律，日本國有鐵道在1987年分割為七家公司♢，並將原本國有的經營權移轉為民營👨🏻🚀，由其所分離出的公司合稱為“日本鐵路公司”，實現了經營權和所有權的分離。改革後，政府對這家國企的管製有了很大的放松，服務質量、經營效率和效益都有很大的改善。
（四）新加坡模式：淡馬錫遵循單一商業化目標
1. 新加坡國企總體概況
淡馬錫公司成立於1974年，是新加坡財政部全資擁有，專門經營和管理新加坡政府投入到各類國企的資本的國家資產經營和管理公司。
2. 新加坡國企治理現狀
新加坡財政部雖然是淡馬錫的唯一股東，但將淡馬錫視為一家根據商業考慮進行運作的獨立法人。公司以控股方式直接管理23家國企，間接管理或控製的企業達到2000多家，在金融、電信🍃、傳媒、能源、公共事業、基礎設施與工程、運輸與物流等產業領域，都有一定影響力👨🏼🦰。下屬企業包括新加坡發展銀行🙎、新加坡電信公司🧑🏽🚀、新加坡航空公司等一些知名企業。其所控製公司的營業額目前約占新加坡國內生產總值的8%（2004年曾達13%）🧑🏿🌾。淡馬錫成立30年來，凈資產收益率年平均超過18%🚴🏿♀️🤷🏿♂️，給國家股東的年分紅平均超過6.7%。根據淡馬錫2016年度的報告，淡馬錫投資資產凈值達到2420億新元，相比過去十年增長了1130億新元。
3. 與TPP要求的差距
淡馬錫模式的優勢之一是，它基本符合TPP等新一代自由貿易協議的要求。根據TPP競爭中立規則和針對國企的規定，國企要被認可為商業主體，必須有自主性且只能根據商業考慮運作，政府可以選任國企的董事會成員，但不能對國企的經營決策加以幹涉，否則國企就要被視為是政府機構，從而喪失商業活動的資格。從各方面講，淡馬錫模式都是比較符合這些規定的。不過，淡馬錫公司和新加坡政府投資公司在TPP協定中享有五年過渡期，而且在非歧視性待遇、商業考慮和透明度原則上都有一定的豁免權🎻，這也說明新加坡國企經營情況暫時還無法完全對外公開🤞。
4. 代表性案例
對中國發展混合所有製，有種觀點是借鑒和學習新加坡的淡馬錫模式🔩。即借鑒淡馬錫公司的做法，政府“兩頭控製，不管中間”，一頭負責挑選董事會成員🦍，另一頭每年考核業績，根據業績情況來判斷是否繼續留任董事，對企業本身的經營管理和商業決策不加任何幹涉。不過，新加坡財政部仍保留兩個權利：知情權和對過往儲備金的保護權，總統保留了董事和首席執行官的任命權🥌、知情權和過往儲備金的保護權🔃。但無論如何，單一而清晰的商業化目標，是淡馬錫公司成功的關鍵🧑🚒，這一核心經營原則值得中國國企借鑒和實踐🤾🏻♂️。
（五）越南模式🛄：國企是經濟發展的支柱
1. 越南國企總體概況
越南的工業體系是靠國企建立和支撐起來的📦。2015年👩🏼🎓，越南國企數量從上世紀90年代的1.2萬家降至5600家。2002-2012十年間，每年有數以百計的越南國企實行改革並調整經營領域，通過並購和合並，只在20個行業領域仍維持100%的國企，在27個行業領域維持50%以上的國資企業👨🏽✈️。2011年10月，越南100%的國企共1309家。國企對越南GDP的貢獻率也有所下降，從1996年的40%降至2014年的30%左右。越南政府大力推進國企股份製改革🗡🏓。至2015年，完成股份製改革的國企共有210家，完成2011-2015年階段計劃的90%。
2. 越南國企治理現狀
近年來，為更好地適應國際規則，越南推行經濟上改革開放，同時對國企進行了大量的改革。在長達12年的“入世”談判中，越南同意“一攬子”承諾，並修改了50多部相關法律法規⚠️，最終於2006年底加入WTO👨🏿💼。越南通過削減國企數量和行業調整、鼓勵私企和外企在經濟領域發展發揮更大作用等措施，應對國際貿易和國際規則的要求🍋。
2011年召開的越南共產黨第十一次全國代表大會發布《2011-2020經濟社會發展戰略中完善市場經濟體製戰略》，提出“營造平等、透明的經營環境”，“各經濟成分迅速🫴🏿、協調發展”👨🏻⚕️，“私營經濟發展成為經濟的動力之一”，“有規劃地鼓勵外資經濟發展”等主張。從中可以看出：私人經濟得到更公平的看待，成為經濟的動力之一；外資經濟發展得到鼓勵，但要按規劃實施；形成其他經濟成分與國有經濟間更加公平的局面🫎。在這種背景下，盡管“國有經濟占主導地位，是國家經濟定向、調整以及穩定宏觀經濟的重要物質力量”，未來越南對國企的作用和地位很可能進行重新定位。
3. 與TPP要求的差距
TPP的競爭中立原則無疑對越南的國企構成重大挑戰。當前越南的國企本身還存在很多問題，虧損企業較多，運營效率不佳🛄，腐敗問題嚴重👱🏻♀️🧒🏽。國企🐡🙍🏽♀️、銀行及行政改革進展緩慢🏭，依靠單一的國內力量🥿，越南還難以建立起以市場為導向的經濟體製。此時🌥🦁，正需要外部力量倒逼越南國內改革。經測算🎟🐩，TPP對越南GDP增長的貢獻最為突出♾，越南將憑借TPP的貿易轉移效應成為最大的受益國。簽署TPP後，越南國內法律和企業安排將面臨大幅度調整。如果能借助TPP這一外力倒逼國內機製體製改革，越南的市場開放和法製化會更加完善。
4. 代表性案例
越南國家油氣集團成立於1977年，是越南國有石油化工企業👭🏻，由政府全資控股😈，該集團的經營範圍包括油氣勘探、開采、加工和銷售🏚，下屬公司包括越南油氣集團、4個總公司、4個有限責任公司和14個由集團控股50%的公司等，每年從南海開采約2000萬噸當量石油。作為越南十大最具影響力企業之一，越南國家油氣集團在2014年《福布斯》全球企業2000強中排名第1651位，其經濟實力在全球範圍內並不強🕉🤵♀️。
五、建言中國國企改革
（一）中國國企借鑒競爭中立原則的必要性
對TPP，有人認為那是美國作為霸權國提供的國際公共產品🧖🏼♀️🥷🏻，如果TPP未能如願以償👃，本質上是美國霸權的衰落。但是我們要認識到🤌🏼，競爭中立是訴諸市場中性的國際貿易規則👩🦽➡️⛹🏼♀️，對其不應有過多的政治方面的解讀。TPP對國企的立場並非是消滅國企，而是通過塑造市場公平競爭的製度框架，理順國企與政府之間的復雜關系🪘，避免國企在市場競爭中享有特權從而妨礙市場公平競爭秩序。競爭中立原則包含稅收中立😤、債務中立、規則中立、保證國企與私營企業的利潤率具有可比性等😿🧏🏿♂️，目的是確保國企和私營企業能夠公平競爭。這對經濟長遠發展具有很大的益處。
從中國國內經濟發展的需求來看🪸，十八屆三中全會要求市場在資源配置中起決定性作用，政府職能轉變應進一步推進，為此必須堅定地深化國企改革🕵🏻♀️。發展混合所有製和成立國有資本投資運營公司的核心目標都是國企按照市場化的規則運營，實現在市場經濟競爭性領域下國企和非國企之間的公平競爭💆。可見，中國國企改革的訴求與競爭中立原則並不相悖甚至方向一致🏚。
（二）TPP代表性國家國企改革對中國國企改革的啟示
競爭性領域的國企擁有單一且明確的商業目標，有助於其真正成為市場化主體。讓國企承擔過多政策性負擔，容易導致預算軟約束等問題🦗。應當規範政府補貼和政府采購🗡📿，“硬化”預算軟約束。
國企壟斷的行業領域應當盡可能減少🚣🏿♂️，才能真正發揮市場的作用。中國國企改革分類監管的措施應進一步落實，縮短負面清單🙎🏽🤞🏻，讓更多的行業可競爭👩🏿🦲。
國企改革離不開相關製度規範的不斷完善。推進依法行政，完善競爭政策規製領域和國企治理的法律框架，對國企改革和法製建設達成良性循環大有裨益🏑🏃♂️。
（三）國企改革的短期目標和長期方向
盡管特朗普上臺後TPP前途堪憂，但TPP框架下的競爭中立原則作為比較成熟的規範依然具有重要的研究和應用價值。競爭中立原則與國企改革,也與當下的中美BIT談判（盡管前途未蔔）息息相關。短期內，中國的國企尚難達到競爭中立。我們不必把競爭中立看作是以美國為首的發達國家控製國際貿易話語權的政策工具，進而將其置於改革的對立面，而不妨把競爭中立看作是為市場提供公平競爭的外部環境的高標準和原則。這樣我們會得到未來國企改革方向的啟發和借鑒。
國際經濟和貿易形勢處在不斷進行動態調整過程中🚉，中國要順應大勢。中國可以在國際貿易的新環境中主動尋求機會🛤，立足亞太，打破當前全球化的困局，同時為全面深化改革找到最佳突破口。競爭中立原則之於國企改革無疑是一種比較有價值的借鑒。長期來看🧑🏿💼，無論TPP最終是否能夠生效，競爭中立都有可能成為國際貿易的新規則，出現在新的投資協定及貿易談判中💚。中國國企改革不妨基於競爭中立原則去把握政府和市場的關系，但也不必全盤照搬照本🚗，而應取其精華🎬🙍🏻，為我所用♗。
簡言之🚴🏻♀️，認可競爭中立原則的國際趨勢，發展中國模式的國企改革，才能不斷優化政府與市場的關系🚵，實現善治。
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