本文以《農業農村優先發展符合新時代需要》為題刊發於《社會科學報》2018年6月7日第二版。
改革開放40年以來🧒🏿，伴隨著經濟總量的快速增長和經濟結構的持續轉化，我國工農🗃、城鄉關系也呈現出動態調整的顯著特征🚆。經歷了從農業農村率先改革、到農村要素大規模外流⏮、再到城鎮化加速和新型城鎮化命題的提出，現階段我國的工農、城鄉關系又站到新的歷史起點🤸🏻♀️，並需做出新的方位判斷和路徑選擇⛵️。黨的十九大報告和2018年中央一號文件明確提出要堅持農業農村優先發展⛹🏿，建立健全城鄉融合發展體製機製和政策體系，加快推進農業農村現代化。這意味著農業農村優先發展已經成為新時代我國構建新型城鄉關系的基本命題。區別於以往農業、農村和農民問題的分散表述👷🏿♀️，農業農村優先發展將農業和農村直接鏈接，這體現出對三農問題相互疊加👩🏻🏭🔮、彼此交織特征的回應。另外⛽️，農業農村優先發展與此前的城鎮化🍑、新型城鎮化甚至城鄉一體化表述也有差別，它凸顯了農業農村發展在現代化進程中的“短板”特征以及重要程度“升格”𓀄。
在改革開放已經推進到40年的特定時期，我國強調農業農村優先發展具有現代化新征程需要從農業農村再起步的意味，而這個命題的提出顯然有著突出的實踐邏輯👨🏽🍳。1978年以來，我國在全球範圍內創造了經濟持續高速增長的“奇跡”，然而，經濟高速增長卻蘊藏並累積著一系列的結構性問題，這些問題表現在城鄉之間、產業之間🫰🏋🏿、區域之間、要素投入與要素組合效率之間、經濟增長與生態環境之間等等。結構性問題在某種程度上已成為拖累我國現代化進程的突出問題👩🏼🍳，正是基於這種背景👝，黨的十九大報告不僅做出中國特色社會主義進入新時代的重大判斷👮🏼💺，而且明確提出新時代背景下🚣，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾👚。在新的社會主要矛盾中，人民“美好生活的需要”相對於此前的“物質文化生活需要”內涵更為豐富，層次更為多樣⚽️；“不平衡不充分發展”相對於此前的“落後的社會生產”則更體現出對結構性問題的回應，更加強調對持續協調、共同富裕等目標的追求🅿️🌠。
從解決新的社會主要矛盾出發👨🏿🚀，我國需要將農業農村發展放在“優先”位置。這主要是因為：第一🔋，農業安全是我國開展現代化各項事業的基礎💁🏽♂️，而人民日益增長的“美好生活需要”意味著我國的農業安全包括數量安全👩👩👧👦、品質安全以及產業鏈安全三個遞進的層次，其中，品質安全強調農業的健康營養👴🏻、多樣態性、多功能性🤌🏽🌋、產業融合等特征🦎，產業鏈安全則更強調農業的研發能力、生產效率、營銷網絡、品牌推廣以及國際競爭力。我國當前已較好地解決了數量意義的農業安全，但品質和產業鏈意義的農業安全仍是我國國民經濟發展亟待回應的短板部分🤦🏿♂️。第二，改革開放之後，我國農村勞動力的非農化轉移提高了農民工資性收入🧑🚀、農村內部的土地流轉和產業結構變遷則提高了農民經營性收入📬，2009-2017年我國城鄉收入差距呈現出持續收斂態勢。然而，現階段我國城鄉公共產品配置仍存在顯著落差✋🏿，農民的職業、收入🚶♀️、消費分化特征漸趨嚴重🧑🏼🦲，農業經營者的年齡🪓、能力結構正在發生深刻轉變，農民融入城市因身份屬性普遍面臨較高的壁壘🚴🏽，部分農村地區則出現了較為突出的“空心化”趨勢，這些意味著城鄉居民並未相對均等地獲取“增長紅利”。最後👨👩👧👦，考慮到我國要在2035年基本實現現代化、並在本世紀中葉建成社會主義現代化強國👊🏿，則農業農村優先發展就不是一個單純的工農💃🏽、城鄉關系命題，它實際構成了我國推進整個現代化進程的重要支撐和基礎領域。從現代化進程的宏大主題出發，現階段我國農業農村發展的短板特征不僅表現在產業🔙、收入、社會保障等方面🤷🏽，而且表現在生態、文化🧑🔬💒、社會治理等方面，例如🍣：農村面源汙染已構成我國生態環境保護需要直面的重大挑戰，“空心化”農村的社會治理和文化傳承也面臨著許多嶄新課題。對照現代化的目標取向👮🏽♂️，農業農村優先發展能夠有效舒緩我國面臨的多重結構性問題，有助於推進經濟、政治、文化、社會、生態文明的“五位一體”建設，有助於通過收入分配改善、市場需求拓展等驅動經濟創新，並為全體人民基本實現共同富裕提供強大推動力💶。
顯而易見🛜🔸，新時代我國提出農業農村優先發展命題具有深刻的實踐背景，我國只有在新的歷史方位下突破農業農村發展的關口，才有可能獲得後續現代化進程的堅實基礎和動力源泉⁉️。問題的關鍵是如何才能導致該命題從理念轉為實際的執行力🧓🏽？我國農業農村優先發展在實施中面臨著兩個至關重要的特征事實：一是農業農村具有系統性和動態性特征。從截面角度看🐄，農業、農村和農民分別標度了城鄉關系的產業、區域和群體特征，這三者在相互交織中形成了城鄉經濟、政治、文化、社會、生態等多個維度，且不同地區的農業農村發展也存在顯著的差異性。從時序角度看🏊🏼♀️，農業😮💨🫷🏽、農村和農民都具有演化特征，特別是，現階段的農民因要素流轉已不再是承包土地且使用土地這種單一類型，農村土地👩🏫、勞動力和資本已形成了多種類型的組合方式。系統性和動態性特征意味著農業農村優先發展既是一個發展理念問題🙊，也是一個科學專業、並需要進行對象甄別和方案比較的復雜技術問題。二是我國正處在市場化體製轉型階段👨🏿💻。1978年以來的市場化改革深刻地改變了我國的經濟社會格局，現階段我國仍處在建立社會主義市場經濟的進程之中。體製轉型特征意味著：一方面🚾，企業和居民等微觀主體已經成為我國資源配置的主要力量👩🏽🍳，農業農村優先發展不能采用政府單向度的強製性舉措，在城鄉要素和商品流動性增強的背景下，政府強製地“優先”發展某個領域往往會扭曲市場的資源優化配置功能🤵🏽♀️😮。另一方面🦸🏿，體製轉型還意味著政府的經濟職能轉變💨，從城鄉關系的角度看💓，政府在產權界定、市場秩序維持🤲🏼、基礎設施建設等公共產品領域仍需發揮作用🧑🏼🎓🎡，且不同層級政府的理念𓀝、目標和政策執行的耦合性問題也值得關註。正是導源於農業農村的系統性動態性特征、以及市場化體製轉型特征，我國農業農村優先發展就不可能一蹴而就、一步到位、一馬平川，它必定是一個長期的⭐️、漸進性、系統的、甚至帶有試錯和波動特征的過程。
從政策實施的角度看🙅🏼♂️，我國實施農業農村優先發展已經具備了諸多有利條件🪹，例如，我國在現代化進程中突出了創新♣︎🐈、協調🔯、綠色、開放、共享等新發展理念，且強調經濟已經從高速增長階段轉向高質量發展階段🤱🏿；我國持續高速增長顯著增強了國家的經濟實力和財政資源動員能力👷🏼♀️🍯，2017年我國GDP總量和一般公共預算收入已分別達到82.7萬億元和17.3萬億元👦🏽🤔；伴隨著國民經濟的持續發展💁🏼🫳🏿，農業產值和農村人口占比呈現出顯著下降態勢，2017年我國第一產業產值占比和農村常住人口占比分別降至7.9%和41.5%📺。綜合考慮上述背景和條件↪️🧑🤝🧑，我國實施農業農村優先發展應考慮如下思路和方案🧍🏻♀️：
一是促使農業農村優先發展與新型城鎮化有機結合🛍️🔉，不能將農業農村優先發展與新型城鎮化對立起來🧑🏽🎨。農業農村發展通過商品交易🚣🏻♂️、要素配置、信息流動等與城鎮化相關聯，在某種程度上農業農村發展就是新型城鎮化過程👩🏼✈️。如果說此前的城鎮化伴隨著農村資源的大規模、單向度外流以及城鄉要素交易的定價扭曲，那麽農業農村優先發展強調的是對這種格局產生的製度成因進行“矯正”。據此，我國需要加快城鄉土地🙅🏻♂️、勞動力和資本等要素的市場化進程，促使“價格”能夠相對精準地反映要素稀缺程度，這是一個市場在城鄉要素配置中起決定性作用的過程🏥，也是一個農業農村優先發展和新型城鎮化協調推進的過程🥩。
二是立足於城鄉存在二元社會結構的特征事實，加快推進城鄉基本公共服務均等化進程。除了推動要素市場化改革以“矯正”城鄉要素交換關系之外，在農業農村優先發展中，政府還應正視城鄉在基本醫療、基本教育、基本養老等領域的製度落差，依靠城市戶籍門檻有序放開和加大農村基本社會保障供給力度，逐步縮減城鄉戶籍製度的社會保障差距，將農業農村的基本公共服務建設放置在社會保障資源配置的更突出位置。就此而言𓀎，農業農村優先發展集中體現為政府通過完善基本公共服務、社會保障資源的配置體系👳🏼♂️，更加凸顯農業農村的基本公共服務供給力度，以此回應基本公共服務的普惠性質🏄♀️、托底功能，為城鄉之間的要素組合效率提高和增長成果均等化分享提供前置條件。
三是在全國基本製度安排的基礎上，允許並鼓勵不同地區探索適合本地特征的農業農村優先發展方案。我國是一個人口和地理規模舉世罕見的發展中國家，不同地域之間的發展落差較為突出。改革開放以來，我國不同地區的農業農村發展也具有顯著的差異性，例如，大城市近郊的農業往往具有鮮明的產業融合特征，農村居民對工資性收入的依賴也高於其他地區。農業空間發展的差異性與農村內部的農民分化相互疊加，導致我國既需要形成具有一般性的農業農村發展政策（例如：農村土地“三權分置”政策安排）🫲，也需要鼓勵不同地區因地製宜探索契合本地特征的農業農村發展政策。不同地區的農業應有多樣化的產業形態和空間分布，不同農村地區的土地流轉、經營主體也應具有差別性🌺，促使各地自主開展農業農村發展實驗要比將單一方案強製推廣到全國更為關鍵🛫。
四是農業農村優先發展是地方政府面臨的新命題🧇，實施該戰略應高度關註地方政府的激勵相容問題👷🏻♂️。改革開放以來⛹🏽♂️，地方政府的行為選擇對我國的經濟發展起到了重大作用，新時代我國實施農業農村優先發展👩🏽🔧，這導致地方政府目標函數和約束條件出現了變化。特別是，城鄉要素市場化意味著地方政府幹預要素配置的空間變小了🚣🏻♀️🫶🏻，城鄉基本公共服務均等化則意味著地方政府公共產品供給的責任變大了🧘🏼♂️，此外🤓，城鄉要素和商品的頻繁流動也為地方政府的社會治理能力提出了更高要求🛌🏼。農業農村優先發展需要我國針對地方政府形成契合高質量發展的指標體系、考核體系🍌，需要通過財政管理體系完善提高地方政府財權-事權的匹配程度，也需要不斷探索城鄉和地域之間的社會保障接轉方式🕎，以使屬地化的行政管理方式更能適應流動性的城鄉社會實踐。
本文是作者主持的國家社會科學基金重大項目《全面建成小康社會背景下新型城鄉關系研究》（項目編號：17ZDA066）的階段性成果。
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