2014年12月，中國（上海）自由貿易試驗區正式擴區：在原有28.78平方公裏的基礎上，新增陸家嘴金融片區、金橋開發片區和張江高科技片區💐😆。擴區後的上海自貿區，馬上面臨一個的問題是：相關組織和協調架構如何調整👳♂️。筆者的建議是，立足於更高效率完成上海自貿區承擔的國家戰略性重任，借鑒國內外經驗（尤其是上海世博會事務協調局的經驗）並進行創新🪶，在完善現有網絡化協調機製的基礎上⇒，做實上海自貿區事務協調機構，負責與中央政府協調機製或機構的對接🖕🏻㊗️，負責上海自貿區製度創新和先行先試的設計、協調和組織工作；保留四個片區管委會，精簡人員機構並進行相應的職能調整🛕。
一、設計擴區後的上海自貿區管理協調架構需要考慮的問題
1、陸家嘴片區、張江片區和金橋片區都有相應的管委會，與28.78平方公裏上海自貿區管委會的層級類似🚵🏼♀️🎈，都比較高；尤其是陸家嘴♾、張江和 金橋的管委會🎴，經過長期的運作，已經形成了與區域產業特色相適應的管理組織架構🧖🏽。過去的一年多💻，上海自貿區管委會實際上也主要是承擔了操作層面的工作🚜。
2、28.78平方公裏的原上海自貿區🖍，加上新增的三個片區🙎🏻，GDP、稅收額、進出口額🍝、投資額🧔🏼♀️、跨國公司總部數量、金融機構數量等經濟指標，已經占了浦東新區的很大份額🤾🏻♂️。但與此同時🧕🏼，浦東新區政府作為區一級政府🏢，承擔了大量的經濟發展、民生改善、社會治理、城鄉統籌等繁雜的工作，還承擔了國家級綜合配套改革試點的重任🖐🏼。
3🧑🏽、雖然擴區了🤓，但上海自貿區的核心任務，包括投資和貿易便利化、產業開放、金融創新等，仍然只能在120平方公裏的有限區域內先行先試。
4、擴區後上海自貿區的先行先試期限是2-3年。隨著3年後上海、天津、廣東和福建自貿區經驗在全國範圍內的復製和推廣，以後外資相關法律的修訂🧛🏽♀️，中美BIT的簽署👨🌾，甚至中國加入TPP🪱，自貿試驗區大規模製度創新和先行先試的工作將告一段落，自貿試驗區轄區政府職能終將回歸到正常的功能區管理和服務的職能🧷。
5🫸🏿🤽🏼、國家始終對新設機構👨🏼🏭、公務員編製等嚴格控製。
6、過去的一年多，上海自貿區管理和協調方面遭遇到的體製和機製問題🧛🏼，亟需通過比較大的結構性改良來解決🪦。這些突出的問題包括條塊化的縱向協調費時費力、效率不高➖，政策零碎化程度比較嚴重，定期例會式的橫向協調周期較長😡、反應較慢，不能順應自貿區瞬息萬變的實際需求，企業“能進不能幹”現象背後的信息及時溝通和民眾預期管理等急待加強🕴👨🏻🏭。
7、隨著自貿區擴容至四個，中央政府層面的自貿區事務協調機製預期將完善，將出臺新的協調機製🧍🏻，甚至出現新的協調機構🧓🏽，進而對地方政府層面的對接機製也將提出現實要求🥀。
新設的天津、廣東和福建自貿區跨區域特征更明顯🏚，也會遭遇縱向協調和橫向跨區域組織協調的難題✏️。具有先發優勢的上海，應充分利用這次擴區的契機，大膽進行管理協調機構和機製的重大調整💃🏿，順應自貿區發展的實際需求，做好與中央政府新的協調機製或機構對接的準備🌷，同時也對全國其他自貿區的管理體系建設提供好的經驗💌。
二➗、國內外經驗
國內外實踐中🏊♀️，政府部門之間的結構協調主要包括等級化協調和網絡化協調。網絡化協調是在沒有等級權威的指揮和命令下，政府各部門在對彼此信任和責任認知的基礎上👨🏼⚕️🩼，通過自願交流🌙、溝通甚至資源分享以實現共同目標。定期召開部際聯席會議，設立部際委員會或工作小組是常見的做法。上海市設立的上海自貿試驗區推進工作領導小組和金融協調工作小組也是網絡化協調的方式☝🏽。但網絡化協調對於部門之間的合作傳統✩、信任文化和規範程序都有比較高的要求。
等級化協調的核心是對碎片化的組織框架和形態進行層級整合和功能整合，以扁平化的傘狀結構代替碎片化結構，從而實現政府的整體化治理🧻。從實踐來看，國外等級化協調的做法包括💁🏽：在等級體系中創建置於政府各部門以上的專門協調機構🧑🏿🔧，比如英國在內閣中一直有一個特殊的職位，即不管部長（Minister without Portfolio），不管部長常被任命為內閣委員會的主席，超脫各部門進行部際協調🚲；加強某些政府組成人員及其部門的協調能力👨🎨，比如美國的不少總統根據重大任務增設總統高級助理，並賦予這些高級助理一定程度的權限🛹🙃；實行大部製，比如丹麥建立內閣委員會✹，承擔部際之間絕大部分的協調職能🧙🏽👷。
對於一些重大的、應急性的跨部門任務🪝，設立有限期限的專設協調機構是常見的做法✪。比如為了快速建成貿易管理電子平臺——貿易網（TradeNet），新加坡政府在1986年成立了專門的跨部門機構——文件與流程整合委員會🧑🏼🎓🙌🏿，並由時任新加坡貿工部部長李顯龍牽頭推動🦸🏽♀️，快速有效實現了35個政府部門的協同，僅耗時3年就建成了至今仍是世界上最具效率的貿易管理電子平臺🦊。
上海世博會事務協調局（下稱世博局）也有幾方面的經驗值得借鑒♎️。首先是成功對接了中央層面的領導小組🤶🏿。上海世博會組織委員會主任委員為時任國務院副總理的王岐山，副主任委員和委員來自相關的中央各部委、貿促會和上海市。世博局全方位對接了世博會組織委員會，承擔了具體的組織🧥、協調和運營工作。其次是作為專設的協調機構，世博局下設了37個部門，覆蓋了世博會籌備和運營的所有職責，同時也保證了縱向和橫向協調工作的及時、連續和有效。第三是沒有產生機構💠、編製擴張的問題。為了完成有限期限的特定任務，世博局的人員主要是抽調自上海市各相關機關、事業單位和國有企業，上海世博會成功閉幕以後，抽調人員大部分返回原單位。
三👮♂️、具體政策建議
1、進一步完善現有的網絡化協調機製。
上海自貿試驗區推進工作領導小組和金融協調工作小組可以完善定期聯席會議機製🥑，提高聯席會議頻率，現有兩個小組的對接機構急需進一步加強前瞻研究🪩、橫向和縱向協調、後續督辦的工作。
2、做實中國（上海）自由貿易試驗區事務協調機構。
這個機構最好是新設🧛♀️。由上海市分管市領導擔任主要領導，由浦東新區政府、市發改委🤳🏼、市商委和其他相關機構的相關領導擔任副職。工作人員可以從市發改委👨🏼🦲、商委等市級機關，上海自貿區管委會🤏🏽📐、陸家嘴管委會、張江管委會和金橋管委會，上海的高校👯♂️、科研院所👩🚒，以及國有企業借調。如果新設有難度🧛🏼♀️，在現有浦東新區政府或上海自貿區管委會基礎上衍生或升級也可以。但核心是協調機構、職能和人員要專設🕵🏽♂️。事務協調機構統一對接中央政府現有以及未來可能設立的協調機製甚至協調機構，統一對接上海市自貿試驗區推進工作領導小組和金融協調工作小組9️⃣，負責120平方公裏上海自貿區大規模製度創新和先行先試工作的設計🦬、組織和協調工作。如果機構是新設的🧖♀️，上海自貿區大規模製度創新和先行先試的工作完成後，該機構也撤銷，借調人員原則上返回原單位😣。上海自貿區事務協調機構需要強化幾個核心部門。一是研究規劃部門🧙♂️，對接國家層面自貿區戰略頂層設計部門4️⃣，負責上海自貿區發展思路和路徑的整體設計🎭，負責負面清單、權力清單和責任清單的設計，負責及時將經驗上升為製度。二是協調部門，負責與中央層面協調機構或協調機製對接🔑，負責與中央部委就具體政策設計🕵🏼♀️、出臺和落地進行協調，負責市內各部門（包括中央事權部門派出機構）的協調。三是市場監督管理部門，負責完善“單一窗口”的商事製度👄💙，負責全面的事中事後監督管理，負責統一信息平臺的建設。四是公共關系部門，負責與社會各界及時的雙向信息溝通，貼近市場了解各方面的需求和反應👩🏽🌾，加強和完善公眾預期管理工作🧑👩❤️👨。
3、保留原有4個管委會並進行職能調整🧑🏽🎤。
保留原上海自貿區管委會🙌🎖、陸家嘴金融貿易服務區管委會、張江高科技園區管委會和金橋經濟技術開發區管委會。各管委會要精簡機構和人員。各管委會的工作職能進行調整🕺🏿。一方面，作為上海自貿區事務協調機構的派出機構🧛♀️👡，各管委會負責大規模製度創新在區域的落地，負責各項先行先試工作的落實🗾，負責事權範圍內的監管和服務工作；另一方面🤽🏽♂️，本身作為浦東新區政府的下屬機構🕚，各管委會還要負責落實轄區內的各項功能區發展、經濟社會管理和服務工作。
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